Czy NIL ogranicza konkurencję?

Decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów budzi wiele kontrowersji. Potraktował on stanowisko samorządu lekarskiego dotyczące ordynowania leków homeopatycznych wydawanych na receptę jako porozumienie przedsiębiorców ograniczające konkurencję.

W ostatnim czasie szeroko komentowanym tematem na łamach prasy i w mediach medycznych była precedensowa kara nałożona przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) na Naczelną Izbę Lekarską (NIL). Nie rozstrzygając racji stron postępowania, prezentujemy najistotniejsze wnioski płynące z wydanej 25 lipca tego roku decyzji w tej sprawie.1

Kompetencje Prezesa UOKiK
Podstawowym zadaniem Prezesa UOKiK jest dbałość o właściwe funkcjonowanie konkurencji, która jest mechanizmem napędowym rozwoju gospodarki. Prezes UOKiK, mocą regulacji prawnych, ma obowiązek przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, jeżeli wywołują one (lub mogą wywoływać) negatywne skutki na terenie naszego kraju.

Jednymi z głównych narzędzi, stosowanych przez Prezesa UOKiK dla ochrony konkurencji, są administracyjne postępowania antymonopolowe. Prowadzi się je przeciwko przedsiębiorcom łamiącym zakaz praktyk ograniczających konkurencję (np. zawieranie porozumień antykonkurencyjnych lub nadużywanie pozycji dominującej).

Geneza sporu prawnego
Postępowanie antymonopolowe, o którym mowa w tym artykule, zostało wszczęte 2 lutego 2011 roku. U źródeł sporu prawnego stoi stanowisko Naczelnej Rady Lekarskiej2 z dnia 4 kwietnia tego roku (nr 7/08/V), w sprawie stosowania homeopatii i pokrewnych metod przez lekarzy i lekarzy dentystów oraz organizowania szkoleń w tych dziedzinach3. Zgodnie z tym stanowiskiem, „Rada wyraża zaniepokojenie, że część lekarzy i lekarzy dentystów, jak również niektóre organizacje lekarskie i uczelnie medyczne angażują się w popularyzację homeopatii i pokrewnych metod, służąc pomocą w organizacji szkoleń i działań, mających na celu legitymizowanie oraz promocję homeopatii. Naczelna Rada Lekarska uważa, że działania takie stoją w sprzeczności z art. 57 Kodeksu Etyki Lekarskiej, zgodnie z którym «Lekarz nie może posługiwać się metodami uznanymi przez naukę za szkodliwe, bezwartościowe lub niezweryfikowanymi naukowo. Nie może także współdziałać z osobami zajmującymi się leczeniem, a nieposiadającymi do tego uprawnień.» Działania to są także sprzeczne ze stanowiskiem NRL Nr 24-02-IV z dnia 8 listopada 2002 r. w sprawie medycyny alternatywnej, którego zapisy zobowiązują Naczelną Radę Lekarską, inne organy samorządu lekarskiego oraz wszystkich jego członków nie tylko do przeciwstawiania się takim tendencjom, ale również do popierania działań tych lekarzy, lekarzy dentystów i organizacji lekarskich, których celem jest troska o zachowanie racjonalnego charakteru medycyny praktykowanej w Polsce oraz racjonalnego wydatkowania prywatnych i publicznych środków przeznaczonych na leczenie.”

To stanowisko, wraz z negatywnymi informacjami płynącymi z rynku sprzedaży produktów homeopatycznych, wywołało reakcję Prezesa UOKiK.

Zarzuty wobec NIL
Prezes UOKiK uważa, że działanie Naczelnej Izby Lekarskiej ogranicza konkurencję na krajowym rynku sprzedaży homeopatycznych produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza oraz ogranicza dostęp do rynków przedsiębiorcom prowadzącym sprzedaż preparatów homeopatycznych. Zdaniem Prezesa UOKiK taka praktyka narusza zakaz określony w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. – o ochronie konkurencji i konsumentów4 (dalej: „OKiKU”).

Prezes UOKiK uznał, że przepisy ustawy OKiKU mają zastosowanie wobec Naczelnej Izby Lekarskiej, ponieważ jest ona związkiem przedsiębiorców. Izba zrzesza bowiem lekarzy i lekarzy dentystów, będących – jak wskazał Prezes UOKiK – przedsiębiorcami, wykonującymi wolne zawody.

W jego opinii cytowane wyżej stanowisko Naczelnej Rady Lekarskiej jest porozumieniem ograniczającym konkurencję. Przemawia za tym już samo brzmienie dokumentu. Poza tym stwierdzenia NRL wyraźnie wskazują, że rozpatrywane stanowisko zmierza, poprzez wprowadzenie zagrożenia stosowania sankcji dyscyplinarnych, do ograniczenia niezależności członków samorządu lekarskiego (obligatoryjnie zrzeszającego wszystkich lekarzy i lekarzy dentystów). Chodzi o ograniczenie swobody decydowania o sposobie leczenia – w tym przypadku możliwości przepisania homeopatycznego produktu leczniczego (dopuszczonego do obrotu na terenie RP na podstawie odpowiednich przepisów) wydawanego na receptę. Prezes UOKiK zaznaczył, że lekarze chcący ordynować takie produkty lecznicze, dostali wyraźną przestrogę, że NRL ich działania traktuje jako naruszenie zasad etyki. Ponadto Prezes UOKiK uważa, że antykonkurencyjny cel omawianego porozumienia ma szeroki zasięg, bo dotyczy (oprócz samych lekarzy i lekarzy dentystów) działalności innych przedsiębiorców ściśle związanych z rynkiem sprzedaży leków (homeopatycznych produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza). Co więcej, zdaniem organu antymonopolowego, omawiane stanowisko NRL ogranicza pacjentom dostęp do homeopatycznych produktów leczniczych wydawanych wyłącznie z przepisu lekarza (bo ci wobec groźby sankcji rezygnują z przepisywania tych produktów).

W opinii Prezesa UOKiK antykonkurencyjny charakter stanowiska NRL wynika z faktu ustalenia przez Radę formalnego ograniczenia przedsiębiorcom, zajmującym się sprzedażą homeopatycznych produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza, dostępu do rynków zbytu tych produktów. W konsekwencji może to zmniejszyć dostępność określonej grupy produktów (w tym przypadku homeopatycznych produktów leczniczych dostępnych na receptę). A to z kolei może ograniczyć pacjentom dostęp do tych preparatów.

Odpowiedź NIL
Naczelna Izba Lekarska uznała jednak, że Prezes UOKiK, wydając omawianą decyzję, przekroczył zakres swych kompetencji. Zdaniem NIL, stanowisko NRL w żaden sposób nie odnosi się do działalności gospodarczej przedsiębiorców. Wpływa jedynie na sposób postępowania leczniczego oraz na kompetencje samorządu zawodowego co do wypowiadania się w sprawach ochrony zdrowia i zasad wykonywania zawodu.

W odpowiedzi Prezes UOKiK zaznaczył m.in., że przedmiotem jego postępowania nie jest ocena i badanie terapeutycznej skuteczności homeopatii i homeopatycznych produktów leczniczych, czy też porównywanie ich z produktami alopatycznymi. Jego celem jest natomiast zapewnienie właściwych warunków konkurencji na rynkach, na których oferowane są produkty dopuszczone do obrotu na podstawie obowiązujących przepisów, tak aby zagwarantować konsumentom (pacjentom) dostęp do nich. Prezes UOKiK zaznaczył, że Naczelna Izba Lekarska podlega regulacjom przepisów OKiKU, dlatego ma on pełne prawo stosować wobec niej wszelkie środki przewidziane tą ustawą. Jednocześnie Prezes UOKiK nie zanegował uprawnienia NIL do zajmowania stanowisk oraz wyrażania opinii na temat określonych metod leczenia. Jednakże w ocenie organu antymonopolowego, przyjęcie omawianego stanowiska NRL, zagrażającego zastosowaniem sankcji dyscyplinarnych wobec lekarzy i lekarzy dentystów, jest zbyt daleko idące, ponieważ odnosi się do produktów leczniczych dostępnych wyłącznie z przepisu lekarza.

W ocenie Prezesa UOKiK stanowisko NRL ma generalny charakter, tj. oceniający w sposób ogólny homeopatię jako metodę leczenia. Ponadto członków samorządu lekarskiego, wykorzystujących homeopatię, straszy sankcjami za stosowanie tej metody leczenia. A to – zdaniem Prezesa UOKiK – powoduje co najmniej potencjalne ograniczenie konkurencji na rynkach sprzedaży produktów homeopatycznych dostępnych z przepisu lekarza (lekarze będą bali się zalecać takie produkty chorym). Prezes UOKiK podkreślił raz jeszcze, że tego typu postępowanie doprowadzić może do zmniejszenia dostępu do tych rynków przedsiębiorcom na nich działającym oraz ograniczy dostępność produktów homeopatycznych dla pacjentów.

Prezes UOKiK nie podzielił także opinii NIL odnośnie braku wpływu wydanego przez NRL stanowiska na konkurencję na rynku usług zdrowotnych oraz na rynku sprzedaży środków farmaceutycznych. Jego zdaniem stanowisko to ma po pierwsze antykonkurencyjny cel, a ponadto wywiera co najmniej potencjalnie antykonkurencyjny skutek. Prezes wskazał, że wszelkie akty nadzorcze w ramach korporacji nie mogą prowadzić do ograniczania konkurencji na rynkach sprzedaży produktów leczniczych.

Prezes UOKiK nie zgodził się też z argumentami Naczelnej Izby Lekarskiej, że stanowisko Naczelnej Rady Lekarskiej wyraża jedynie opinię w sprawie stosowania tzw. medycyny alternatywnej oraz produktów homeopatycznych i jest głosem w dyskusji na temat naukowego charakteru wiedzy medycznej. Jego zdaniem zapis ten jest dla lekarzy ordynujących leki homeopatyczne (w świetle groźby sankcji zawodowych) „widoczną i psychologiczną barierą, mogącą zniechęcać do dalszego ich (homeopatycznych preparatów leczniczych) ordynowania”. Prezes UOKiK zaznaczył ponadto, że istnieje szereg możliwości wyrażania opinii w sposób nienaruszający prawa.

Kara pieniężna
Argumenty Naczelnej Izby Lekarskiej podnoszone w toku postępowania okazały się niewystarczające. Prezes UOKiK postanowił ukarać samorząd lekarski, w oparciu o przepis art. 106 ust. 1 pkt 1 OKiKU. Stanowi on, że Prezes UOKiK może, w drodze decyzji, nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10 proc. przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli przedsiębiorca ten, choćby nieumyślnie, dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 6 OKiKU.

Prezes UOKiK wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, w ramach tzw. „uznania administracyjnego”, które nie oznacza jednak pełnej dowolności podejmowanych rozstrzygnięć. Organ ma obowiązek w każdym przypadku przeanalizować nie tylko zasadność nałożenia sankcji, ale też (jeśli uzna ją za dopuszczalną) odpowiednio ją miarkować, mając na uwadze wytyczne określone w ustawie OKiKU, stopień zagrożenia lub naruszenia interesu publiczno-prawnego, stosowane praktyki ograniczające konkurencję, a także dotychczasową praktykę orzeczniczą sądów.

W sprawie, o której mowa, Prezes UOKiK uznał działania Naczelnej Izby Lekarskiej za naruszenia poważne. Po uwzględnieniu przesłanek obostrzających i łagodzących sankcję, zdecydował o nałożeniu na NIL kary pieniężnej w wysokości 49.113,89 zł.

Środki odwoławcze
Od wydanej decyzji Prezesa UOKiK stronie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), w terminie dwutygodniowym od daty jej doręczenia.

Naczelna Izba Lekarska w komunikacie z 28 lipca 2011 r.5, poinformowała, iż zdecydowała się na wniesienie odwołania do SOKiK. NIL w odwołaniu skoncentrowała się na kwestionowaniu nie tylko prawidłowości postępowania, jakie odbyło się przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Podważyła również „fakt poddania ocenie – pod kątem zgodności z przepisami o ochronie konkurencji – działań samorządu lekarskiego, polegających na zajmowaniu stanowiska w kwestiach prawidłowego leczenia chorych”.

Praktyka SOKiK wskazuje, iż rozstrzygnięcie tej sprawy nie zapadnie szybciej niż przed upływem roku. Dodatkowo, uwzględniwszy możliwość wniesienia apelacji od rozstrzygnięcia SOKiK oraz (ewentualnie) wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, perspektywa uzyskania wyroku ostatecznego jest bardzo odległa. Przyszłość pokaże, czy sąd podzieli stanowisko Prezesa UOKiK i podtrzyma jego decyzję, czy raczej przyzna rację korporacji lekarskiej i uchyli decyzje nakładającą karę.